A posição dos EUA na cadeia de valor global coloca o país em desvantagem, e as políticas confrontacionais de Washington estão piorando a situação.
Nota do editor: Os Estados Unidos tomaram uma série de medidas para limitar o acesso da China a semicondutores, especialmente os avançados, como parte de um esforço mais amplo para desacelerar o crescimento do poder chinês. Miles Evers, da Universidade de Connecticut, argumenta que essas medidas provavelmente estão condenadas ao fracasso, resistidas pelas empresas americanas e contra-atacadas pelos esforços chineses de construir sua própria capacidade de semicondutores.
Os semicondutores – ou “chips de computador” – estão no centro da competição entre os Estados Unidos e a China. Eles são um dos setores mais críticos da economia moderna e um insumo insubstituível em quase todas as tecnologias modernas, desde máquinas de lavar até sistemas de orientação de mísseis. Por essa razão, ter acesso confiável e acessível a semicondutores pode moldar o poder econômico e militar de um país. A China é um exemplo claro. Sua ascensão meteórica nos últimos 20 anos deve-se principalmente à alta concentração da produção global de eletrônicos no país. Empresas chinesas como Huawei e ZTE lideraram o caminho em computação quântica, inteligência artificial e tecnologias 5G.
Nos últimos anos, os Estados Unidos têm buscado restringir o acesso da China a tecnologias de semicondutores. Tradicionalmente, Washington limitava apenas a exportação de chips de ponta que poderiam ter aplicações militares, acreditando que os Estados Unidos poderiam “correr mais rápido” que a China por meio da inovação e do livre comércio. No entanto, depois que a China lançou sua estratégia “Made in China” em 2015, a preocupação se espalhou de que o poder militar e econômico da China estava crescendo mais rápido do que o esperado e que estava usando tecnologias comerciais dos EUA para isso. Consequentemente, os Estados Unidos precisavam “manter uma liderança tão grande quanto possível” em tecnologias de semicondutores. Isso significava restringir as vendas de tecnologias avançadas de semicondutores para empresas chinesas, independentemente de suas aplicações civis ou militares, e reforçar a indústria doméstica de semicondutores por meio do CHIPS and Science Act de US$ 280 bilhões.
Em um artigo recente, “Guerras sem Fumaça de Armas”, Ling Chen e eu exploramos a lógica estratégica por trás da política tecnológica dos EUA em relação à China e sua probabilidade de sucesso. Mostramos que, como nas transições de poder entre potências ascendentes e declinantes, os Estados Unidos estão travando uma guerra econômica preventiva para impedir que a China se torne um concorrente paritário. No entanto, a posição das empresas americanas nas cadeias de valor globais (GVCs) de semicondutores coloca os Estados Unidos em desvantagem nessa guerra. Em última análise, concluímos que os Estados Unidos começaram uma luta que parecem destinados a perder.
### A Cadeia de Valor Global dos Semicondutores
Como a maioria dos produtos, os semicondutores são produzidos por meio de cadeias de valor globais, nas quais as etapas do processo de produção são espalhadas entre empresas em diferentes países. Para os semicondutores, a cadeia geralmente começa com fabricantes de chips “fabless” nos Estados Unidos que projetam a arquitetura do chip usando software de automação eletrônica. Esses designers então terceirizam a fabricação para “foundries” em Taiwan, Japão ou Coreia do Sul, que fabricam o semicondutor a partir de wafers de silício e outras matérias-primas. Os chips são enviados para empresas chinesas para montagem, teste e embalagem em um produto final, como um celular ou laptop. Cadeias como essa geralmente beneficiam o mundo como um todo. Elas promovem a especialização, reduzem custos e, em última análise, aumentam os lucros.
Cada empresa que participa de uma GVC contribui com algum “valor” para o preço final de um item, embora em graus variados. Empresas de alto valor se especializam em atividades intensivas em conhecimento que envolvem barreiras de entrada íngremes (por exemplo, pesquisa e desenvolvimento, branding, marketing, logística e financiamento). Como tal, tendem a governar a GVC e obter os maiores lucros. Em contraste, empresas de baixo valor se especializam em atividades intensivas em mão de obra que envolvem menos barreiras de entrada e margens de lucro reduzidas (por exemplo, extração de matérias-primas, fabricação e montagem). No caso dos semicondutores, por exemplo, os designers “fabless” americanos capturam 54% do valor agregado no processo de produção e geram quase cinco vezes mais receita em comparação com as empresas chinesas especializadas em embalagem, montagem e teste.
Notavelmente, a estrutura das GVCs tende a reforçar a distribuição de poder entre os estados. Por razões de desenvolvimento, estados dominantes como os Estados Unidos geralmente têm jurisdição sobre empresas de alto valor, enquanto potências ascendentes como a China geralmente têm jurisdição sobre empresas de baixo valor. Por exemplo, um punhado de designers de chips americanos – especialmente Intel, Nvidia e Qualcomm – vende quase 50% dos semicondutores do mundo. Os fabricantes chineses compram quase 60% do fornecimento global de semicondutores. Assim, os Estados Unidos têm mais oportunidades regulatórias do que a China para influenciar preços e padrões de produtos.
Por essa razão, estados dominantes podem “armar” as GVCs contra potências ascendentes usando controles de exportação preventivos para estrangular seu acesso às GVCs e desacelerar sua ascensão. A administração Trump percebeu isso em 2019, quando adicionou a maior fabricante de eletrônicos da China, Huawei, bem como centenas de suas afiliadas, à sua “Entity List” de empresas proibidas de comprar semicondutores que dependem de designs, software, equipamentos e componentes dos EUA, mesmo que os produtos fossem fabricados fora dos Estados Unidos. A administração Biden desde então expandiu essa política para cobrir a venda de semicondutores avançados para toda a indústria tecnológica chinesa. As medidas efetivamente cortaram a China da GVC de semicondutores e dos insumos necessários para desenvolver seus próprios semicondutores avançados.
Os Estados Unidos terão sucesso?
Os Estados Unidos provavelmente não vencerão a guerra tecnológica. Há duas razões para essa conclusão.
Primeiro, o registro empírico mostra consistentemente que potências ascendentes não ficam paradas quando estados dominantes interrompem seu acesso a recursos críticos. Normalmente, elas respondem subsidiando o desenvolvimento industrial, pressionando suas empresas a se atualizarem para posições de alto valor para se tornarem autossuficientes. O presidente chinês Xi Jinping instou o país a priorizar a “autossuficiência em ciência e tecnologia” e descreveu a inovação em tecnologias centrais como a chave para sobreviver à “intensa competição internacional”. Para esse fim, o governo chinês tem apoiado o desenvolvimento de uma indústria de fabricação de chips indígena: a cidade de Guangzhou investiu US$ 30 bilhões em financiamento inicial, e Pequim preparou US$ 143 bilhões adicionais em subsídios e créditos fiscais.
Segundo, a estrutura das GVCs torna difícil para a potência dominante coagir a potência ascendente sem provocar resistência empresarial em casa e mais fácil para a potência ascendente atualizar sua base industrial em resposta. No final das contas, as empresas priorizarão seus lucros sobre a segurança nacional. No entanto, se os incentivos empresariais se alinham com a segurança nacional depende da localização de uma empresa em uma GVC. Em instâncias passadas de competição econômica, empresas de alto valor tipicamente resistiram às políticas da potência dominante para mitigar interrupções e recuperar lucros perdidos. Empresas de baixo valor, por outro lado, muitas vezes colaboraram com as políticas da potência ascendente para colher os ganhos potenciais do desenvolvimento industrial.
Por exemplo, empresas americanas resistiram amplamente às sanções dos EUA contra a China. Elas continuam a vender seus designs, software e equipamentos para a China usando brechas legais, terceiros e empresas de fachada que não estão na Entity List. Por exemplo, a designer de chips americana Nvidia desenvolveu um novo chip avançado para clientes chineses que atende às regras de controle de exportação dos EUA. A Applied Materials Inc. supostamente enviou equipamentos de fabricação de chips para a foundry chinesa Semiconductor Manufacturing International Corporation (SMIC) por meio de terceiros na Coreia do Sul. Algumas empresas com sede nos EUA, como a KLA Corporation, até têm planos de contingência para “desamericanizar” suas operações no caso de sanções mais rígidas.
A situação é diferente do outro lado do Pacífico. Empresas chinesas recorreram a Pequim para apoio na atualização de suas tecnologias, incluindo o armazenamento de equipamentos, construção de foundries, substituição de dados proprietários e recrutamento de talentos. Por exemplo, os fundos de investimento de Shenzhen e Guangzhou ajudaram a Huawei a criar uma rede de chips autossuficiente, investindo dinheiro em especialistas ópticos, desenvolvedores de equipamentos de chips e fabricantes de materiais. Start-ups com muito dinheiro e fabricantes como a SMIC estão recrutando com sucesso talentos da Coreia do Sul, Taiwan e dos Estados Unidos, oferecendo salários altos, opções de ações e fundos de pesquisa.
Como resultado, empresas chinesas alcançaram avanços tecnológicos significativos, apesar das sanções dos EUA. A Huawei permanece e a empresa se tornou amplamente autossuficiente. A empresa surpreendeu Washington no outono passado com um novo smartphone 5G feito principalmente com peças chinesas e um chip avançado de 7 milímetros fabricado pela SMIC. Especialistas da indústria antecipam que a SMIC será capaz de produzir esses chips em massa nos próximos meses, embora a administração Biden permaneça cética. Alguns especialistas até esperam que a empresa desenvolva semicondutores mais poderosos. Cientistas chineses estão registrando patentes em número recorde para garantir sua posição na próxima geração de fabricação de chips.
Qual é o próximo passo de Washington?
A administração Biden parece inclinada a apertar ainda mais os controles de exportação contra a China. Isso seria um erro, pois apertar os controles não muda a dinâmica empresarial subjacente que impede a estratégia dos EUA em relação à China.
Privar os fabricantes de chips chineses de tecnologias essenciais só os levará ainda mais aos braços de Pequim. No melhor cenário, isso provavelmente acelerará, em vez de desacelerar, a busca da China por “autossuficiência tecnológica de alto nível”. No pior cenário, pode levar Pequim a adotar medidas extremas, como invadir Taiwan e tomar a Taiwan Semiconductor Manufacturing Company. Nenhum dos cenários serve aos interesses dos EUA a longo prazo.
Ao mesmo tempo, privar os designers de chips americanos do mercado chinês só os afastará ainda mais de Washington. A China é simplesmente um lugar melhor para indústrias intensivas em tecnologia do que os Estados Unidos. Sua população é maior, seus salários são mais baixos e seus fabricantes têm mais apoio do governo. Produzir chips nos Estados Unidos ainda leva 25% mais tempo e custa 50% mais do que na Ásia. Enquanto essa realidade econômica existir, a administração Biden desperdiçará tempo e recursos jogando “whack-a-mole” para impedir que empresas americanas de design de chips como Micron e Nvidia contornem as restrições de exportação dos EUA.
O CHIPS Act pode eventualmente mudar os incentivos empresariais a longo prazo, mas os sinais não são promissores. A escassez de mão de obra e água tem frustrado a abertura de novas foundries nos EUA, a burocracia está prolongando os tempos de produção de chips, atrasos no financiamento federal estão impedindo fabricantes e designers de chips menores de começar a operar, os requisitos de financiamento estadual estão apertando os orçamentos, e as “proteções” no financiamento do CHIPS Act estão desencorajando o investimento estrangeiro nos Estados Unidos – bem como dificultando a competição de empresas americanas como Intel e Nvidia na China. A administração Biden não adotou nenhuma das ações propostas para resolver esses impedimentos.
Dadas essas preocupações, é hora de a administração Biden repensar sua estratégia antes que seja tarde demais.
Por Miles M. Evers, para o portal Lawfare
Domingo, 14 de janeiro de 2024, 9:00 AM
Miles M. Evers é professor assistente de ciência política na Universidade de Connecticut. Sua pesquisa está prestes a ser publicada pela Cambridge University Press e foi publicada no European Journal of International Relations, International Security, International Studies Quarterly, International Theory e Perspectives on Politics.
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