Proposta que vem ganhando espaço no debate público e dialoga com iniciativas legislativas, a criação de uma contribuição social sobre a folha de pagamento para financiar o transporte coletivo e seus efeitos distributivos potenciais é analisada em nova nota técnica do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).
O estudo indica que o instrumento apresenta potencial para ampliar o financiamento do setor e reduzir tarifas, bem como produz um efeito distributivo que potencialmente beneficiaria a população de baixa renda, que é a maior usuária do transporte coletivo. Contudo, ressalta que seus efeitos dependem do desenho da política e envolvem desafios institucionais, impactos diferenciados sobre empresas e trabalhadores.
A análise integra uma série de pesquisas do Ipea sobre financiamento, regulação e subsídios ao transporte público urbano. Neste estudo, os pesquisadores examinam, em caráter exploratório, o potencial de ampliação de acesso ao transporte coletivo e seu financiamento por meio de arrecadação de uma Contribuição Social para o Transporte Público Urbano (CTPU), bem como seus efeitos distributivos e os principais condicionantes para sua eventual implementação no Brasil.
As simulações indicam que mesmo alíquotas abaixo de 1% poderiam gerar receitas expressivas. Em cenários analisados, uma contribuição entre 0,5% e 1% sobre a folha de pagamento seria suficiente para ampliar de forma significativa o volume atual de subsídios ao setor em diversas cidades. Segundo o pesquisador Rafael H. M. Pereira, “a contribuição apresenta capacidade de arrecadar volumes relevantes, mas seus resultados concretos dependem das escolhas de implementação e do arranjo institucional adotado”.
O modelo atual enfrenta pressões e limitações. O estudo se insere em um contexto de crise estrutural do transporte coletivo urbano. Nas últimas décadas, a queda no número de passageiros, combinada ao aumento real das tarifas e à manutenção dos custos operacionais, tem pressionado o modelo de financiamento baseado majoritariamente na cobrança direta dos usuários.
Entre 2014 e 2019, a demanda por ônibus nas capitais brasileiras caiu cerca de 25%, sem redução proporcional da oferta. A pandemia de covid-19 aprofundou esse quadro, com efeitos ainda persistentes. Além disso, o modelo atual, centrado no vale-transporte, apresenta limitações importantes: não amplia o financiamento do sistema e atende apenas trabalhadores formais, deixando de fora uma parcela significativa da população.
Nesse contexto, propostas de fontes extratarifárias, como uma contribuição sobre a folha em substituição ao vale-transporte, têm sido discutidas como alternativas para diversificar o financiamento e reduzir a dependência das tarifas pagas pelos usuários.
As estimativas indicam que novas fontes de financiamento poderiam viabilizar reduções no preço das passagens, a depender da alíquota adotada e das características de cada sistema. O estudo destaca, no entanto, que a redução das tarifas tende a estimular o uso do transporte público, o que implica aumento de demanda e necessidade de expansão da oferta.
O estudo considera diferentes cenários em que a redução do preço das tarifas em 50% poderia ter aumentos de demanda entre 34% e 50%. Em situação de gratuidade, o estudo considera cenários de aumento de demanda entre 67% e 100%, o que exige planejamento adicional, expansão da oferta e maior volume de recursos para garantir o equilíbrio dos sistemas.
A nota técnica analisa diferentes arranjos possíveis para a contribuição, incluindo cenários em que o novo instrumento complementaria ou substituiria o vale-transporte. Atualmente, o benefício limita o gasto do trabalhador formal a até 6% do salário, com o restante sendo custeado pelo empregador.
As estimativas feitas para doze cidades brasileiras apontam que 70% dos trabalhadores que recebem vale-transporte seriam beneficiários com redução dos seus gastos médios mensais com transporte público em viagens casa-trabalho, caindo pela metade para aqueles com gasto inferior ou igual a 6% e beneficiando todos com gasto até 12%. Contudo, para aqueles cujo gasto com vale-transporte representa 12% ou mais do seu salário, haveria um aumento do gasto individual, a depender do desenho adotado para a política.
No modelo analisado, o financiamento passaria a ser mais coletivo, com redistribuição dos custos do sistema para além dos usuários diretos. Isso poderia ampliar o alcance dos subsídios e beneficiar grupos hoje não contemplados, como trabalhadores informais e pessoas fora do mercado de trabalho. Um cenário com desconto de tarifas em 50% teria efeitos distributivos, com maior proporção de trabalhadores beneficiados nas menores faixas de renda. Com desconto de 100% (tarifa zero), todos os trabalhadores se beneficiam, independentemente do nível de renda, eliminando perdas ao longo da distribuição de renda.
“A alternativa analisada reconfigura a lógica de financiamento ao redistribuir os custos do sistema para além dos usuários diretos, ampliando o alcance dos subsídios e beneficiando grupos que hoje não são atendidos pelo vale-transporte”, explica Pereira.
Ao mesmo tempo, os resultados mostram que os efeitos variam conforme o desenho da política. Em alguns cenários, a manutenção do vale-transporte junto à nova contribuição pode ser relevante para evitar perdas específicas entre determinados grupos de trabalhadores.
A introdução de uma contribuição sobre a folha implicaria aumento de custos para as empresas na maior parte dos cenários analisados, ainda que em patamares médios moderados. O impacto varia conforme o porte das empresas, o perfil da força de trabalho e o desenho da política adotada. As políticas analisadas são progressivas – empresas com salários menores pagam menos – ao mesmo tempo em que têm um efeito uniforme entre as micro, pequenas e médias empresas.
A eventual adoção de uma política dessa natureza exigiria mudanças legais em nível nacional, além de coordenação entre municípios, especialmente em regiões metropolitanas. O estudo também aponta riscos de competição fiscal e destaca a importância de garantir transparência na aplicação dos recursos e critérios claros de alocação.
“O sucesso de uma política como essa depende de um desenho institucional cuidadoso, com integração entre entes federativos e regras que assegurem transparência e eficiência e incentive melhoria de qualidade do serviço”, afirma Pereira.
O estudo também aponta desafios para a implementação da medida. Entre eles, destaca-se o possível aumento do custo do trabalho formal, o que pode gerar incentivos à pejotização, especialmente em determinadas faixas de renda. Os autores ressaltam que esses efeitos são potenciais e dependem do desenho da política, não configurando resultados diretos das simulações realizadas.
O debate sobre financiamento segue em aberto. A análise do Ipea indica que a contribuição sobre a folha pode se configurar como uma alternativa relevante no conjunto de instrumentos discutidos para ampliar o financiamento do transporte público urbano no Brasil. Ao mesmo tempo, o estudo reforça que não há solução única para a crise do setor e que os resultados dependem diretamente das escolhas de política pública.
O debate sobre alternativas de financiamento do transporte público não ocorre de forma isolada; está presente em uma agenda mais ampla de estudos do Ipea voltados à avaliação de políticas públicas, benefícios econômicos e seus impactos fiscais e distributivos. Em iniciativas recentes, como o seminário sobre gastos tributários realizado pelo instituto, foram discutidos potenciais aspectos regressivos de contribuições sobre folha, a depender do seu desenho. Os especialistas destacaram que incentivos e subsídios precisam ser analisados com critérios de eficiência, equidade, transparência e impacto orçamentário.
Fonte: IPEA
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