Mas a barreira para acertar é alta, são necessários mais dados, análises e diálogo para evitar erros dispendiosos.
Os governos têm tradicionalmente utilizado intervenções específicas, conhecidas como política industrial, para tornar os produtores nacionais mais competitivos ou promover o crescimento em indústrias selecionadas. Embora alguns países em desenvolvimento tenham continuado a utilizá-la, a política industrial caiu em desuso na maior parte do mundo durante anos, devido à sua complexidade e aos seus benefícios incertos.
Agora, a política industrial parece estar de volta a todo o lado. A pandemia, o aumento das tensões geopolíticas e a crise climática suscitaram preocupações sobre a resiliência das cadeias de abastecimento, a segurança económica e nacional e, de um modo mais geral, sobre a capacidade dos mercados para alocar recursos de forma eficiente e dar resposta a estas preocupações. Como resultado, os governos ficaram sob pressão para adoptarem uma política industrial mais activa.
Os economistas debatem há muito tempo os méritos e as desvantagens da política industrial. Estas medidas podem ajudar a resolver as deficiências do mercado, tais como as intervenções relacionadas com a transição climática. Mas a política industrial é dispendiosa e pode levar a várias formas de fracasso governamental, desde a corrupção até à má alocação de recursos. As políticas industriais também podem levar a repercussões transfronteiriças prejudiciais, aumentando o risco de retaliação por parte de outros países, o que pode, em última análise, enfraquecer o sistema comercial multilateral e agravar a fragmentação geoeconómica . São necessários mais dados, mais análises e mais diálogo para evitar erros dispendiosos.
Neste blogue, desvendamos o regresso da política industrial e fazemos três perguntas sobre o que está a impulsionar este ressurgimento, as compensações que ele levanta e o que o FMI está a fazer a respeito.
A nova onda
O FMI uniu recentemente forças com o Alerta Comercial Global para monitorizar os desenvolvimentos. A nossa nova investigação mostra que houve mais de 2.500 intervenções de política industrial em todo o mundo no ano passado. Destes, mais de dois terços distorciam o comércio, uma vez que provavelmente discriminavam os interesses comerciais estrangeiros. Este esforço de recolha de dados é o primeiro passo para a compreensão da nova onda de políticas industriais.
O recente aumento destas medidas foi impulsionado pelas grandes economias, sendo a China, a União Europeia e os Estados Unidos responsáveis por quase metade de todas as novas medidas em 2023. As economias avançadas parecem ter sido mais activas do que os mercados emergentes e as economias em desenvolvimento. Os dados da última década são menos precisos, mas a informação disponível mostra que a utilização de subsídios tem sido historicamente mais prevalente nas economias emergentes, contribuindo para um grande número de medidas antigas ainda em vigor.
As medidas recentes centram-se mais na transição ecológica e na segurança económica e menos na competitividade. A competitividade foi o objectivo de um terço de todas as medidas de política industrial no ano passado. Os restantes dois terços foram motivados pela mitigação climática, resiliência da cadeia de abastecimento e considerações de segurança.
Curiosamente, os sectores mais activos foram os produtos de dupla utilização militar-civil e as tecnologias avançadas, incluindo semicondutores e tecnologias de baixo carbono, bem como os seus componentes, tais como minerais críticos.
A política industrial orienta uma reafectação de recursos para certas empresas, indústrias ou actividades nacionais que as forças de mercado não conseguem promover de uma forma socialmente eficiente. Contudo, para proporcionar benefícios económicos líquidos, estas intervenções têm de ser bem concebidas, o que significa que têm de ser orientadas para resolver falhas de mercado bem identificadas e baseadas em princípios de reforço da concorrência e em análises sólidas de custo-benefício.
Uma vez que a política industrial visa alterar os incentivos para as empresas privadas, também acarreta o risco de os recursos serem mal atribuídos e de os governos serem capturados pelas indústrias ao longo do tempo. Pode também afectar o comércio, o investimento e os fluxos financeiros, bem como os preços do mercado global, o que poderá ter implicações significativas para os parceiros comerciais e para a economia global.
A recente análise do corpo técnico do FMI sobre as novas políticas industriais sublinha a necessidade de cautela.
- As medidas anunciadas ou implementadas no ano passado nem sempre estiveram claramente relacionadas com falhas de mercado. Isto significa que, em alguns casos, políticas bem concebidas destinadas a melhorar o ambiente empresarial geral teriam sido mais apropriadas do que intervenções governamentais específicas que acarretam um risco de má afectação de recursos e custos fiscais potencialmente significativos.
- A pesquisa da equipe fornece mais evidências de uma dinâmica de retaliação. As probabilidades de intervenções centradas num determinado produto são maiores se este for alvo de intervenções de outros parceiros comerciais. Na verdade, medidas como os subsídios criam frequentemente repercussões transfronteiriças que podem induzir outros governos a reagir de forma semelhante.
- Existem também algumas evidências de que a política industrial pode ser capturada por interesses especiais. A análise mostra uma elevada correlação entre o número de medidas e variáveis de economia política, como a presença de eleições próximas e a importância de determinados produtos na cesta de exportações, o que indica que os governos podem favorecer empresas estabelecidas.
O papel do FMI
Dada a novidade e a importância macrocrítica de muitas medidas recentes de política industrial, o corpo técnico do FMI intensificou o trabalho em três áreas.
O FMI aumentou o foco na recolha de dados e no fornecimento de análises de políticas industriais para aumentar a sensibilização e informar as discussões políticas. Além da nova iniciativa de monitorização de dados, o corpo técnico examina a eficácia das políticas industriais na consecução dos objetivos declarados, tais como a inovação (ver o Monitor Fiscal do FMI de Abril de 2024 ) e as metas climáticas , bem como os seus efeitos de repercussão transfronteiriços.
- Na supervisão bilateral, o corpo técnico do FMI centra-se na avaliação de medidas de política industrial que possam afectar significativamente a estabilidade interna ou externa do país ou que tenham potencial para gerar repercussões transfronteiriças significativas. O âmbito da análise e aconselhamento político do corpo técnico depende do tipo de política industrial e dos seus objectivos, bem como da informação e conhecimentos disponíveis. Dois documentos recentes do FMI fornecem um quadro conceptual e princípios orientadores para a cobertura da política industrial na supervisão do FMI , incluindo questões relacionadas com o comércio e a coerência com as regras da Organização Mundial do Comércio.
- Finalmente, o FMI está a colaborar com a OMC para promover um diálogo multilateral sobre política comercial e industrial. Uma reunião técnica sobre políticas de resiliência já ocorreu em Fevereiro com contribuições de vários países e outras organizações internacionais. O objetivo é aprofundar e ampliar esse trabalho nos próximos meses. Discussões como estas podem melhorar a partilha de informações sobre as medidas aprovadas, a sua eficácia e repercussões, e ajudar a desenvolver um entendimento comum das questões e possíveis soluções cooperativas.
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