Hoje, o Conselho de Segurança adotou uma resolução apelando a um cessar-fogo imediato em Gaza durante o Ramadã, como primeiro passo para um “cessar-fogo duradouro e sustentável”. Isto ocorre depois de um impasse de meses e de um total de cinco vetos sobre o assunto (três vetos dos Estados Unidos e dois vetos da China e da Rússia, com os últimos vetos lançados na semana passada).
A Resolução 2728 (2024) foi introduzida pelos dez membros não permanentes (E10) sob a liderança de Moçambique. Ele “[exige] um cessar-fogo imediato para o mês do Ramadã… levando a um cessar-fogo duradouro e sustentável”. Também “exige a libertação imediata e incondicional de todos os reféns, bem como a garantia de acesso humanitário para atender às suas necessidades médicas e outras necessidades humanitárias”. Por último, e de forma mais ampla, o mesmo parágrafo exige “que as partes cumpram as suas obrigações ao abrigo do direito internacional em relação a todas as pessoas que detêm”. Esta é a primeira vez desde outubro de 2023 que o Conselho de Segurança apela a um cessar-fogo em Gaza. A resolução foi aprovada com 14 votos a favor. Os Estados Unidos abstiveram-se.
A resolução é juridicamente vinculativa?
Imediatamente após a aprovação da resolução, o porta-voz dos EUA, Matthew Miller, afirmou que “a resolução de hoje é uma resolução não vinculativa”. Uma opinião semelhante foi expressa por Linda Thomas-Greenfield, Representante Permanente dos EUA nas Nações Unidas, que afirmou que os Estados Unidos “apoiam totalmente alguns dos objetivos críticos desta resolução não vinculativa”. Numa reunião de imprensa realizada posteriormente pelo E10, o representante sul-coreano questionou a validade jurídica da resolução com base no fato de esta não conter a palavra “decidir” e não ter sido adotada ao abrigo do Capítulo VII. Existe alguma substância nesta afirmação?
Como está bem estabelecido, o Conselho de Segurança pode adotar resoluções juridicamente vinculativas. Nos termos do artigo 25 da Carta da ONU, os “Membros das Nações Unidas concordam em aceitar e executar as decisões do Conselho de Segurança”. A palavra crucial da disposição é “decisão”: se o Conselho de Segurança utilizar linguagem exortativa, como recomendar medidas, não surge qualquer obrigação legal. Além disso, o Conselho de Segurança utiliza rotineiramente a expressão “agindo ao abrigo do Capítulo VII” quando, por exemplo, estabelece missões de manutenção da paz ou autoriza o uso da força. Mas será esta frase necessária para a validade jurídica, como afirma o representante sul-coreano? A resposta é negativa.
Não é necessário adotar uma resolução nos termos do Capítulo VII para que seja juridicamente vinculativa
Está estabelecido há várias décadas que as resoluções não adotadas explicitamente ao abrigo do Capítulo VII podem também conter obrigações juridicamente vinculativas. O Tribunal Internacional de Justiça declarou no seu Parecer Consultivo da Namíbia:
“Foi alegado que o Artigo 25 da Carta se aplica apenas às medidas de execução adotadas ao abrigo do Capítulo VII da Carta. Não é possível encontrar na Carta qualquer apoio para esta visão. O Artigo 25º não se limita às decisões relativas às medidas coercivas, mas aplica-se às “decisões do Conselho de Segurança” adotadas em conformidade com a Carta. Além disso, esse artigo é colocado, não no Capítulo VII, mas imediatamente após o Artigo 24, naquela parte da Carta que trata das funções e poderes do Conselho de Segurança.”
Há, portanto, um argumento textual e sistemático a ser apresentado de que o Artigo 25 da Carta da ONU se estende a todas as decisões do Conselho de Segurança.
Não é necessário usar explicitamente a palavra “decidir” para que uma resolução seja juridicamente vinculativa
Se uma resolução contém ou não uma decisão deve, portanto, ser avaliada com base no texto em questão, e não se a resolução foi adotada nos termos do Capítulo VII ou do Capítulo VI. A CIJ afirma: “A linguagem de uma resolução do Conselho de Segurança deve ser cuidadosamente analisada antes de se poder chegar a uma conclusão quanto ao seu efeito vinculativo.” Aqui, o representante sul-coreano sugere que, como o Conselho de Segurança não utilizou a palavra “decide”, não existe vinculação jurídica. No entanto, o Conselho de Segurança normalmente não decide que existe um cessar-fogo – não pode fazer com que um cessar-fogo exista através de uma decisão. Em vez disso, utiliza esta linguagem para, por exemplo, decidir estabelecer uma missão de manutenção da paz ou decidir enviar observadores. O texto da resolução hoje aprovada é inequívoco e forte: exige explicitamente um cessar-fogo imediato para o mês do Ramadã, bem como a libertação imediata e incondicional de todos os reféns. Não há incerteza na linguagem: que peso deve ter uma exigência, senão o de uma obrigação legal? A título de comparação, no acima mencionado Parecer Consultivo da Namíbia, o Tribunal concluiu que, entre outros, os seguintes pedidos eram juridicamente vinculativos: “ Apela ao Governo da África do Sul para retirar imediatamente a sua administração do Território” e “ Apela a todos os Estados… para se absterem de qualquer negociação com o Governo da África do Sul que seja inconsistente com o parágrafo 2 da presente resolução [declarando ilegal a presença continuada da África do Sul na Namíbia]”. Não está claro em que base deveria haver uma diferença entre as palavras “apela” e “exige” – na verdade, esta última tem uma conotação mais forte.
A Resolução 2728 (2024) é juridicamente vinculativa – mas para quem?
A Resolução 2728 (2024) do Conselho de Segurança é, portanto, juridicamente vinculativa e, em conjunto com o artigo 103º da Carta das Nações Unidas, tem precedência sobre qualquer outra obrigação do tratado que um Estado membro da ONU possa incorrer. Não há dúvida de que a resolução é vinculativa para todos os estados membros da ONU a partir da redação do Artigo 25 (“todos os membros”), que inclui o estado de Israel. Mas e o Hamas? Mais uma vez, o Tribunal Internacional de Justiça fez conclusões relevantes. No Parecer Consultivo do Kosovo, o Tribunal observou que o Conselho de Segurança tinha feito pedidos a intervenientes específicos e que estava em posição de o fazer. Afirmou então: “Ao interpretar as resoluções do Conselho de Segurança, o Tribunal deve estabelecer, caso a caso, considerando todas as circunstâncias relevantes, para quem o Conselho de Segurança pretendia criar obrigações legais vinculativas”. A exigência de um cessar-fogo imediato e, especificamente, a exigência da “libertação imediata e incondicional de todos os reféns” só pode ser entendida como se referindo também diretamente ao Hamas, especialmente à luz dos novos apelos a “todas as partes” no mesmo parágrafo.
Em conclusão, a resolução é – apesar das declarações em contrário – juridicamente vinculativa e cria um pedido juridicamente vinculativo para um cessar-fogo imediato durante o Ramadã e um pedido juridicamente vinculativo para a libertação imediata de todos os reféns. O elefante óbvio na sala é a aplicação: quem irá fazer cumprir a resolução do Conselho de Segurança na situação atual? Em última análise, cabe às partes em conflito atender ao apelo do Conselho de Segurança e ao próprio Conselho fazer cumprir os seus pedidos. Dada a experiência dos últimos meses, isto não é motivo para entusiasmo. No entanto, o fato de o Conselho ter conseguido chegar a acordo sobre o texto, após cinco vetos sobre a matéria, é, talvez, um resquício de esperança.
Publicado originalmente pela Verfassungsblog em 25/03/2024
Por Hannah Birkenkötter
Hannah Birkenkötter é professora assistente do Departamento de Direito do Instituto Tecnológico Autónomo de México (ITAM) na Cidade do México e editora associada do Verfassungsblog.
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